長(zhǎng)期以來(lái)，建設(shè)工程投資超標(biāo)是困擾建設(shè)單位的老大難問(wèn)題。

近年來(lái)，隨著招投標(biāo)行為的不斷規(guī)范和建設(shè)單位工程管理水平的不斷提高，投資超標(biāo)現(xiàn)象大為減少但仍屢有發(fā)生。筆者分析了所在單位近幾年投資超標(biāo)的工程項(xiàng)目后發(fā)現(xiàn)，工程變更是造成投資超標(biāo)的重要原因。工程變更往往帶來(lái)投資的增加，進(jìn)而影響工程投資控制目標(biāo)，甚至引起爭(zhēng)議或索賠。因此，能否有效地對(duì)工程變更進(jìn)行管理是建設(shè)單位能否實(shí)現(xiàn)投資控制目標(biāo)的關(guān)鍵。 一、工程變更的原因和形式 導(dǎo)致工程變更的原因很復(fù)雜，既有政府行政法規(guī)的調(diào)整、事先未預(yù)料到的地質(zhì)條件改變等客觀因素，又有建設(shè)單位對(duì)工程質(zhì)量和工期要求的改變、建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整等主觀因素，還有設(shè)計(jì)圖紙漏項(xiàng)、工程量估計(jì)不準(zhǔn)等難以完全避免的人為失誤等。 實(shí)踐中，我們通常所說(shuō)的設(shè)計(jì)變更、工程量變更、工期變更、現(xiàn)場(chǎng)簽證、工程聯(lián)系單、工程洽商單等等，都屬于工程變更形式的范疇，它們只是從不同的角度闡述工程變更，并且相互之間有著密切的聯(lián)系。比如，設(shè)計(jì)變更是指設(shè)計(jì)單位主動(dòng)或應(yīng)建設(shè)單位等的要求對(duì)原施工圖紙和設(shè)計(jì)文件中所表達(dá)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)狀態(tài)的改變和修改，設(shè)計(jì)變更的實(shí)施很有可能帶來(lái)工程量變更和工期變更，同時(shí)施工單位和建設(shè)單位可以就設(shè)計(jì)變更的實(shí)施帶來(lái)的費(fèi)用增減、工期延長(zhǎng)或縮短等簽訂設(shè)計(jì)變更簽證；現(xiàn)場(chǎng)簽證、工程洽商單是對(duì)工程量的變更、工期的變更、額外費(fèi)用支出的補(bǔ)償、材料和設(shè)備的更換等某一項(xiàng)工程變更具體內(nèi)容的確認(rèn)性文件。 二、工程變更管理的原則 筆者認(rèn)為，對(duì)建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，在工程變更管理中應(yīng)遵循兩條基本原則：

一是盡量避免不必要的工程變更；

二是必需的工程變更，應(yīng)合理確定變更的經(jīng)濟(jì)結(jié)果。 如前所述，導(dǎo)致工程變更的原因多種多樣，要想在建設(shè)工程特別是大型建設(shè)工程中完全避免工程變更幾乎是不可能的。但是，我們可以做到減少工程變更，尤其要盡量避免因建設(shè)單位需求變化等自身原因和設(shè)計(jì)圖紙漏項(xiàng)等人為失誤引起的工程變更。對(duì)于施工單位提出的修改圖紙、改變施工方法等工程變更建議，建設(shè)單位應(yīng)組織設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位等一同認(rèn)真研究施工單位建議的合理性，也即工程變更的必要性，要堅(jiān)決防止施工單位借工程變更為由達(dá)到增加工程造價(jià)、獲取更大利潤(rùn)的目的。對(duì)于確需的工程變更，建設(shè)單位應(yīng)牢牢把握住價(jià)格和工程量這兩個(gè)影響工程變更經(jīng)濟(jì)結(jié)果的關(guān)鍵因素，必要時(shí)借助造價(jià)審計(jì)單位的專業(yè)知識(shí)，把工程變更的經(jīng)濟(jì)結(jié)果控制在合理范圍內(nèi)。只有這樣，建設(shè)單位才能避免不必要的工程變更，才能確定工程變更的合理經(jīng)濟(jì)結(jié)果，才能達(dá)到控制工程投資的目標(biāo)。 三、工程實(shí)施全過(guò)程中的變更管理 一般來(lái)說(shuō)，工程變更是在工程施工階段發(fā)生和結(jié)束的。但是，工程實(shí)施的各個(gè)階段都與工程變更有著密切的聯(lián)系。比如：設(shè)計(jì)階段完善的設(shè)計(jì)是減少設(shè)計(jì)變更的重要因素，招投標(biāo)階段編制全面、完整、清晰的招標(biāo)文件可以有效減少工程變更，竣工結(jié)算階段應(yīng)對(duì)工程變更的經(jīng)濟(jì)結(jié)果進(jìn)行最終的認(rèn)定等等。因此，建設(shè)單位應(yīng)在工程實(shí)施全過(guò)程中而不僅是施工過(guò)程中加強(qiáng)工程變更管理。 1.設(shè)計(jì)階段。一個(gè)好的設(shè)計(jì)完全可以避免因?yàn)樵O(shè)計(jì)的缺陷等設(shè)計(jì)本身原因?qū)е碌脑O(shè)計(jì)變更。當(dāng)然，好的設(shè)計(jì)并不單是設(shè)計(jì)單位的事情，建設(shè)單位也非常關(guān)鍵。首先，建設(shè)單位應(yīng)清楚自己的需求，明確建設(shè)工程的用途、標(biāo)準(zhǔn)、投資規(guī)模等；其次，建設(shè)單位應(yīng)把這些需求明確告訴設(shè)計(jì)單位并與其進(jìn)行充分的溝通，要求設(shè)計(jì)單位在投資規(guī)模內(nèi)進(jìn)行限額設(shè)計(jì)，必要時(shí)設(shè)計(jì)單位應(yīng)提供多種設(shè)計(jì)方案供建設(shè)單位選擇；最后，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)自己的需求、投資等各方面因素選擇一個(gè)最合適的設(shè)計(jì)方案，設(shè)計(jì)方案一經(jīng)選定，建設(shè)單位原則上不應(yīng)該更改。 2.招投標(biāo)階段。設(shè)計(jì)方案確定后，建設(shè)單位應(yīng)通過(guò)編制全面、完整、清晰的招標(biāo)文件和工程量清單明確自己的需求、材料和設(shè)備的指標(biāo)、施工工藝和施工方法以及工程量等，這樣可以減少施工過(guò)程中因?yàn)樾枨竺枋霾磺逦?、材料和設(shè)備更換、施工工藝和施工方法改變以及工程量不準(zhǔn)確或者漏項(xiàng)等引起的工程變更。建設(shè)單位還應(yīng)該根據(jù)建設(shè)工程的實(shí)際情況等因素在招標(biāo)文件中明確投標(biāo)單位的報(bào)價(jià)方法，是固定總價(jià)法還是固定單價(jià)、工程量調(diào)整法或是單價(jià)和工程量都可以調(diào)整法等，這直接關(guān)系到工程量變化和物價(jià)快速上漲等因素影響單價(jià)等情況是否可以進(jìn)行工程變更。此外，評(píng)標(biāo)辦法也可能會(huì)間接影響到工程變更。實(shí)踐中，有很多施工單位通過(guò)低價(jià)甚至是低于成本價(jià)中標(biāo)后，千方百計(jì)制造工程變更、增加工程費(fèi)用，讓建設(shè)單位甚是頭疼。因此，筆者認(rèn)為，評(píng)標(biāo)辦法不能單以價(jià)格低為最優(yōu)，而應(yīng)該采用合理低價(jià)中標(biāo)的評(píng)標(biāo)辦法，即要在剔除報(bào)價(jià)不正常低的投標(biāo)單位的基礎(chǔ)上采用低價(jià)經(jīng)濟(jì)標(biāo)得分高的評(píng)標(biāo)辦法。 3.合同談判階段。投標(biāo)工作結(jié)束后，建設(shè)單位應(yīng)與中標(biāo)單位進(jìn)行合同談判，談判中雙方應(yīng)就工程變更的提出時(shí)間、審批程序和計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等達(dá)成一致意見(jiàn)。理論上，工程各方都可以提出工程變更，但實(shí)踐中以施工單位提出工程變更居多。首先，建設(shè)單位應(yīng)明確要求施工單位除了在施工過(guò)程中發(fā)生了不可預(yù)見(jiàn)的緊急情況等特殊事項(xiàng)外必須提前一段時(shí)間（比如7個(gè)工作日）提出工程變更申請(qǐng)，這樣建設(shè)單位才有充足的時(shí)間決定是否批準(zhǔn)工程變更，否則可能會(huì)影響工期。其次，施工單位提出工程變更申請(qǐng)必須編制工程變更預(yù)算，說(shuō)明工程變更可能導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，作為建設(shè)單位審批工程變更的重要依據(jù)。再次，工程變更必須經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)后才能實(shí)施，嚴(yán)禁施工單位先實(shí)施后提出變更申請(qǐng)，否則建設(shè)單位有權(quán)不予以簽認(rèn)。最后，雙方應(yīng)確定工程變更的計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)可以采取以下方式：施工單位投標(biāo)時(shí)有相同項(xiàng)目的按照相同項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)算；投標(biāo)時(shí)沒(méi)有相同項(xiàng)目、有類似項(xiàng)目的按照類似項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)算；投標(biāo)時(shí)既沒(méi)有相同項(xiàng)目、又沒(méi)有類似項(xiàng)目但有市價(jià)的按照市價(jià)計(jì)算；投標(biāo)時(shí)即沒(méi)有相同項(xiàng)目、又沒(méi)有類似項(xiàng)目且沒(méi)有市價(jià)的由雙方協(xié)商確定。 4.施工階段。工程施工階段是工程變更實(shí)際發(fā)生的期間，建設(shè)單位應(yīng)高度重視工程變更管理工作。首先，建設(shè)單位應(yīng)牢牢把住工程變更審批關(guān)，應(yīng)堅(jiān)決拒絕不必要、可有可無(wú)、甚至是故意編造的工程變更。在這個(gè)環(huán)節(jié)，建設(shè)單位應(yīng)充分依靠但是絕不能依賴設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位的專業(yè)能力和職業(yè)判斷能力，必要時(shí)建設(shè)單位應(yīng)邀請(qǐng)、組織相關(guān)專家論證工程變更的必要性。其次，建設(shè)單位內(nèi)部應(yīng)建立有效的工程變更審批機(jī)制，應(yīng)盡量避免一人就能審批工程變更的情形。一般而言，工程管理部門(mén)、財(cái)務(wù)部門(mén)、審計(jì)部門(mén)等都應(yīng)該參與工程變更審批。再次，對(duì)于必需的工程變更，建設(shè)單位應(yīng)盡快審批。一般而言，建設(shè)單位批準(zhǔn)工程變更，也就意味著建設(shè)單位認(rèn)可了施工單位編制的工程變更預(yù)算。但是，實(shí)踐中工程變更預(yù)算往往超過(guò)施工單位實(shí)際費(fèi)用，因此，建設(shè)單位必須對(duì)工程變更預(yù)算進(jìn)行認(rèn)真的審核，如果建設(shè)單位缺乏審核能力，建設(shè)單位應(yīng)委托專業(yè)造價(jià)審計(jì)單位進(jìn)行審核。最后，對(duì)于批準(zhǔn)的工程變更，建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保施工單位按照批準(zhǔn)的方案和內(nèi)容實(shí)施變更。此外，對(duì)于更換材料設(shè)備的工程變更或者原屬于暫定價(jià)材料設(shè)備的確定，施工單位應(yīng)提供多種品牌型號(hào)的材料設(shè)備供建設(shè)單位選擇，建設(shè)單位還應(yīng)對(duì)施工單位的報(bào)價(jià)進(jìn)行審核，必要時(shí)建設(shè)單位甚至可以自行組織材料設(shè)備采購(gòu)，通過(guò)招標(biāo)等方式降低材料設(shè)備價(jià)格。 5.竣工結(jié)算階段。竣工結(jié)算階段，建設(shè)單位應(yīng)認(rèn)真核定、必要時(shí)委托造價(jià)審計(jì)單位審核工程變更的工程量，根據(jù)合同確定的工程變更計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定工程變更結(jié)算金額。同時(shí)，建設(shè)單位還應(yīng)認(rèn)真評(píng)估工程變更效果，總結(jié)工程變更管理中成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，促進(jìn)工程變更管理水平的不斷提高。