古代日本除了“國”（天皇直屬）和“郡”（大名直屬），還有“島”“國”“郡”三級行政區(qū)劃，1869年編制新郡的時候，規(guī)定一州有若干郡，一國有一郡或數(shù)郡，但不得少于三郡。

1872年修改了郡的限額，具體數(shù)字沒有記載，但各地普遍都超過了這個限制。 到明治中期，隨著資本主義的發(fā)展，土地兼并現(xiàn)象嚴重，出現(xiàn)了很多千與支千與的大地主，他們往往壟斷了一地的經(jīng)濟和政治力量，為了和這種豪族們抗衡，各藩的士族們紛紛結(jié)成同盟，稱為“士族會”。各士族會在選舉時互相抬轎子，支持自己的候選人，同時為了維持自己的地位，還規(guī)定必須給農(nóng)民一些福利，例如免除稅收等等。這些做法自然不能得到大豪族們的認可，于是矛盾越來越尖銳。 1874年的山王會事件就是一個明顯的信號，這次事件中士族們聯(lián)合起來打擊了大豪族在伊豆半島的利益，使得當(dāng)?shù)氐恼胃窬职l(fā)生了微妙的變化，也間接影響了明治維新的進程。到了大正時期，以東京大學(xué)為中心的自由主義知識分子們開始批判土佐派（即舊藩士階級）對國家政治的影響，山王會的余黨也被清算。但是，由于他們的勢力已經(jīng)盤根錯節(jié)地滲透到各級政權(quán)當(dāng)中去了，想徹底清除是不可能的。于是，在地方上他們采取了一種新的形式——結(jié)社。因為按照明治初期的制度，無論藩還是縣，最高權(quán)力者都屬于世襲，沒有選舉產(chǎn)生這一說，因此地方的勢力和權(quán)利并沒有從封建時代真正區(qū)別開來；而通過結(jié)社的形式，雖然無法取得實際上的權(quán)力（因為政府不會允許一個結(jié)社真的擁有很大的經(jīng)濟實力和影響力），但可以部分影響地方的政策，對經(jīng)濟和文化生活施加影響。這樣，一方面舊武士階級可以延續(xù)自己的社會影響，另一方面又可以通過結(jié)社形式讓國家權(quán)力機關(guān)對其實行一定程度的監(jiān)控。所以，從這個意義上來說，所謂的“府”和“縣”其實也是一種形式上的變化而已，并不存在實質(zhì)性的權(quán)力分割問題。