俄羅斯聯(lián)邦的《行政改革構(gòu)想》:俄羅斯加速推進(jìn)新一輪行政改革 ①本文試圖從歷史的角度、用辯證的手法分析普京推進(jìn)行政改革的背景、原因、內(nèi)容，并對其前景作初步展望。

一、 俄行政體制的現(xiàn)狀1993年12月12日通過的俄羅斯聯(lián)邦新憲法規(guī)定，俄羅斯是共和制民主聯(lián)邦法制國家，實行立法、行政、司法三權(quán)分立。但憲法中規(guī)定很多具體原則和特殊性也為俄羅斯行政機(jī)制的建設(shè)和職能至少帶來兩大問題。其一，執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的二元化帶來了職能重疊和矛盾。政府管理財政和物流，總統(tǒng)對政府的經(jīng)濟(jì)活動的后果負(fù)責(zé)。這種雙重性引起總統(tǒng)辦公廳、安全會議和政府間的職能重疊。執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部幾個決策中心并存，不符合全球化和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件 ;大社會、小政府的客觀要求。其二，俄羅斯是聯(lián)邦制國家，中央和地方目前職能劃分仍然有盲點。聯(lián)邦中心和主體間的權(quán)限條約妨礙了建立一個垂直的、明確的、不自相矛盾的國家行政系統(tǒng)。

②由于種種主觀原因，俄羅斯行政體制仍然未能完全擺脫過去為適應(yīng)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制而形成的格局，不能適應(yīng)俄羅斯當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。當(dāng)前仍然存在大量弊?。菏紫龋瑖覉?zhí)行政權(quán)系統(tǒng)職能轉(zhuǎn)換滯后，跟不上市場經(jīng)濟(jì)需求的變化。俄羅斯經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌已經(jīng)初見成效，但政治上的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)未結(jié)束，真正意義上的行政轉(zhuǎn)型剛剛開始。此前推行的執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變主要仍局限于傳統(tǒng)的行政性分權(quán)方式。許多部門仍然沒有摒棄計劃經(jīng)濟(jì)時代的思維，經(jīng)濟(jì)管理帶有很強(qiáng)的行政色彩。它們似乎仍然是集中的國民經(jīng)濟(jì)部門的指揮部。企業(yè)已在很大程度上實現(xiàn)了私有化，但以前的命令習(xí)慣還殘存著。各部繼續(xù)作出各種努力，使企業(yè)和組織在財政和行政方面服從自己。由于這些行政干預(yù)，在國內(nèi)很難進(jìn)行文明經(jīng)營。"③其次，國家執(zhí)行權(quán)力系統(tǒng)組成不合理，各級政府組織之間的職權(quán)劃分不科學(xué)，結(jié)構(gòu)不平衡，其合理配置有待進(jìn)一步探索。由于輕視執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)自身的改革，蘇聯(lián)時期的行政頑疾并未因高度集權(quán)體制被市場經(jīng)濟(jì)體制取代而得到糾正。葉利欽時期雖然多次精簡管理機(jī)關(guān)，合并和劃分主管部門，但既沒能使政府和政府機(jī)關(guān)更精干，也沒能使它們更有效率。國家權(quán)力機(jī)關(guān)和管理機(jī)關(guān)的工作人員從1993年的88．2萬人增加到現(xiàn)在的100多萬人。

④這種組成不合理、結(jié)構(gòu)不平衡導(dǎo)致過分龐大的管理機(jī)構(gòu)反而不能有效監(jiān)督行政決議的執(zhí)行情況。此外，在中央和地方關(guān)系上，葉利欽出于政治需要，將很多權(quán)限下放，簽訂了不少分權(quán)協(xié)議，地方勢力惡性膨脹，各聯(lián)邦主體往往把地方利益放在首位，不服從中央管理，甚至成為國中之國。

⑤普京當(dāng)政后進(jìn)行糾偏，但理順中央和地方關(guān)系只是取得初步成效，地方政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)、人事以及結(jié)構(gòu)和功能的改革遠(yuǎn)未展開。再次，沒有建立和實施完善的職業(yè)公務(wù)員制度，貪污腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，威脅俄國家利益。蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯在公務(wù)員制度上遲遲拿不出新規(guī)定，國家執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)幾乎直接沿用了蘇聯(lián)時期的一些過時體例，"現(xiàn)在的干部政策還建立在一種'革命原則'基礎(chǔ)上，主要取決于從思想意識上對某些原則支持與否和與國家政治、經(jīng)濟(jì)高層領(lǐng)導(dǎo)的私人聯(lián)系。

⑥一些高官居其位不謀其政 國家機(jī)構(gòu)中充斥著能力低下的官員。

⑦同時官員腐敗甚至比刑事犯罪嚴(yán)重，已威脅到國家利益。各級權(quán)力機(jī)構(gòu)的數(shù)千名公職人員因利用公職從事經(jīng)濟(jì)犯罪活動被追究刑事責(zé)任。僅在2000年11個月中，公職人員利用職務(wù)之便犯罪多達(dá)5．3萬多起，其中團(tuán)伙犯罪1210起。私吞或盜用公款31444起、造假帳6907起、濫用職權(quán)7175起、行賄受賄4634起。19209名違法和犯罪的公職人員被查處，13481人被追究刑事責(zé)任。其中，國家權(quán)力機(jī)關(guān)代表34人（包括各級別議員14人），信貸和銀行系統(tǒng)工作人員284人。腐敗還表現(xiàn)為濫用職權(quán)、非法動用資金。犯罪團(tuán)伙成員還利用腐敗的公職人員，企圖打入權(quán)力機(jī)關(guān)。

⑧葉利欽執(zhí)政時，尤其是當(dāng)權(quán)后期，也意識到改革行政機(jī)構(gòu)的必要性，曾試圖進(jìn)行改革，但無果而終。1996年夏，總統(tǒng)助理克拉斯諾夫和薩塔羅夫提交了一份條陳，為再度當(dāng)選的葉利欽規(guī)劃了內(nèi)政新思路，即集中精力搞國家法制建設(shè)。但葉利欽因住院動手術(shù)，沒有收到條陳。時任總統(tǒng)辦公廳主任的丘拜斯對條陳中提出的建議褒獎有加，并在為葉利欽準(zhǔn)備1997年國情咨文時融入了這些內(nèi)容。

⑨所以葉利欽在題為"有序的政權(quán)，有序的國家"這一國情咨文中對執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀做出了分析，并對規(guī)定了其以后的發(fā)展方向，要求吸引專家、民眾廣泛參與，指出俄將對國家管理的原則和方法進(jìn)行重大改革，按新的方式重組國家機(jī)關(guān)，并改變聯(lián)邦政府、總統(tǒng)辦公廳、地方政權(quán)機(jī)構(gòu)的行政職能，建立一個精干高效和受社會監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。⑩此后，專家們很快開始文本的準(zhǔn)備工作，陸續(xù)推出12份方案。最初的幾個方案都沒有引起主要行政機(jī)構(gòu)和政界人士的注意，甚至總統(tǒng)本人也失去了興趣，所謂的國家建設(shè)大綱出現(xiàn)了被"邊緣化"的態(tài)勢。主要是由于所有文件都沒有規(guī)定改變行政機(jī)構(gòu)的職能和組建原則。1997年9月21日浮上臺面的第四方案首次被命名為;行政改革構(gòu)想，認(rèn)為在指定階段內(nèi)制定所有行政體制的改革規(guī)劃是不現(xiàn)實的，所以集中精力在執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革上。" 紒紜矠此后，這份文件的結(jié)構(gòu)改動了多次，但中心思想和方向始終沒有改變。俄羅斯第一次行政改革由此拉開帷幕，但遇到了不少阻力。為確定合理的改革方案，專家們曾經(jīng)發(fā)放過大量表格對蘇聯(lián)解體以來的中央和地方各部門職能進(jìn)行調(diào)查，以便對俄羅斯行政機(jī)構(gòu)有一個客觀評價，調(diào)查結(jié)果令人觸目驚心：機(jī)構(gòu)繁多、關(guān)系混亂、內(nèi)部競爭激烈、每個機(jī)構(gòu)不完全明確自己的職能以及和聯(lián)邦主體同名機(jī)構(gòu)間的關(guān)系。97年10月，構(gòu)想提交政府評定時只有兩位副總理響應(yīng)，并且在肯定其重要性的同時也提出批評。因為構(gòu)想建議取消設(shè)置副總理，把政府辦公廳縮小為總理秘書處。這大大侵犯了官僚體制的根本利益。切爾諾梅爾金總理公開表示，我們已經(jīng)有了《政府法》，紒紝矠何需《行政改革構(gòu)想》？紞矠改革進(jìn)程遭到重大挫折。起草委員會決定繼續(xù)修訂，以符合各方利益。1998年3月方案起草進(jìn)入第二階段，委員會準(zhǔn)備將改革方案公之于眾。不幸的是，1998年俄羅斯政壇和俄羅斯經(jīng)濟(jì)經(jīng)受了最殘酷的打擊。葉利欽起用的新科總理基里延科雖然拿到了構(gòu)想的最后方案，但由于忙于應(yīng)付金融危機(jī)，根本沒有時間采取任何行動進(jìn)行行政改革。此后，行政改革徹底銷聲匿跡。行政改革構(gòu)想誕生于世事多變的葉利欽時代，注定了生不逢時的命運。

三、普京行政改革的思路有專家認(rèn)為，普京雖然提出了要進(jìn)行行政改革，但光有口號，連續(xù)兩份國情咨文卻都沒有看到他所指的行政改革到底是什么。我們認(rèn)為，普京的行政改革思路逐漸明朗，改革的原則和大方向已經(jīng)明確，并已推進(jìn)了部分工作。從普京一貫的治國理念和普京2001、2002年度國情咨文以及其他官方文件可以看出俄行政改革的指導(dǎo)方針：一是用俄羅斯總體發(fā)展戰(zhàn)略的思路統(tǒng)領(lǐng)行政改革思路。明確推進(jìn)行政改革的根本目的在于給俄經(jīng)濟(jì)發(fā)展松綁解套，行政改 必須為發(fā)展經(jīng)濟(jì)自由創(chuàng)焯跫 quot;，"提出重點戰(zhàn)略方針，向居民提供高質(zhì)量的公開服務(wù)和有效地管理國有財產(chǎn)。執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行合乎邏輯和合理的配置，國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為落實經(jīng)濟(jì)政策的有效工具。國家機(jī)關(guān)的改革需要同改變執(zhí)行權(quán)力機(jī)關(guān)工作和配置的原則密切相連。二是與世界接軌，按照國際慣例制訂行政改革的具體方案。目前俄羅斯的公職人員仍然保留了蘇聯(lián)式的思維，拿著納稅人的錢卻習(xí)慣于壓制7a686964616fe58685e5aeb931333236396534百姓，缺乏服務(wù)意識。普京對此深惡痛絕，強(qiáng)調(diào)要廢除官僚主義做法并將國家對企業(yè)事務(wù)的行政干預(yù)減少到最低限度還要有力地整頓其他一些國家干預(yù)過分的領(lǐng)域的秩 只有國家和企業(yè)家之間透明的、用法律將其具體行動固定下來的關(guān)系才能進(jìn)一步推動俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展。《行政改革構(gòu)想》中規(guī)定了若干改革原則，普京基本接受了這些原則：

1、必須消除執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)二元性的消極影響，明確總統(tǒng)辦公廳、安全會議和政府的職能分配； 2、行政管理系統(tǒng)應(yīng)該是高制度化的多層次體系，明確執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的從屬標(biāo)準(zhǔn)和原則以及國家公職人員對總統(tǒng)、政府以及其他主體的責(zé)任制； 3、減輕國家管理法制法規(guī)薄弱這一環(huán)節(jié)帶來的消極影響，加強(qiáng)配套的法制建設(shè)； 4、建立聯(lián)邦區(qū)體制，解決地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略問題； 5、賦予總統(tǒng)駐聯(lián)邦區(qū)代表實權(quán)，保障全俄經(jīng)濟(jì)空間統(tǒng)一，防止地方壁壘； 6、改造地方管理系統(tǒng)，根據(jù)聯(lián)邦中央執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)確定地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的組織原則和構(gòu)成； 7、明確聯(lián)邦中央和聯(lián)邦主體的權(quán)限，逐漸取消中央和地方主體間的分權(quán)條約； 8、明確集中制和分權(quán)制的范疇，保持聯(lián)邦制的大原則，給予地方適當(dāng)?shù)臋?quán)力。由此可以看出，普京推行的行政改革似乎包括以下三大內(nèi)容：首先是開展聯(lián)邦關(guān)系改革。俄聯(lián)邦總統(tǒng)駐地區(qū)全權(quán)代表工作協(xié)調(diào)局代局長安東·費奧多羅夫評價普京設(shè)立聯(lián)邦區(qū)的舉措時強(qiáng)調(diào)，"這不只是一次地方同聯(lián)邦中央關(guān)系的改革，而是一次全國范圍的大規(guī)模行政改革 第一項任務(wù)是確保中央和聯(lián)邦主體在其共同主管范圍內(nèi)具有具體明確的權(quán)限。通過聯(lián)邦法律來劃分聯(lián)邦中央和地方管理機(jī)關(guān)之間的責(zé)任對象和權(quán)限，應(yīng)準(zhǔn)確地確定哪些是聯(lián)邦機(jī)關(guān)的權(quán)限，哪些是聯(lián)邦主體的權(quán)限。第二項任務(wù)是聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力地方分支機(jī)構(gòu)體系的秩序?，F(xiàn)在，它們在資金和組織方面很薄弱，與地方機(jī)關(guān)的工作相重疊，現(xiàn)在甚至不能履行監(jiān)督職能。紓紦矠此外還要加強(qiáng)地方自治。因為中央"與地方權(quán)力機(jī)關(guān)之間權(quán)限不明，對國家機(jī)關(guān)該負(fù)責(zé)什么，地方自治機(jī)關(guān)該負(fù)責(zé)什么未做明確規(guī)定。如果沒有有作為的地方自治機(jī)構(gòu)，可以說就不會有行之有效的權(quán)力機(jī)構(gòu) 所以必須整頓這一級的秩序.二是實現(xiàn)執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能轉(zhuǎn)變，主要指政府職能轉(zhuǎn)變。要對其整體進(jìn)行現(xiàn)代化，減少行政壁壘，使之成為執(zhí)行經(jīng)濟(jì)政策的高效工具。實現(xiàn)執(zhí)行權(quán)力機(jī)構(gòu)的角色轉(zhuǎn)換，變"社會為政權(quán)服務(wù)"為"政權(quán)為社會服務(wù)"。三是推行公務(wù)員制度改革，打擊貪污腐敗，提高行政效率。正如普京在2002年度國情咨文中所指出的